Eine Reform – und wer dabei verliert

Das „moderne Staatsangehörigkeitsrecht“, das sich die Ampelregierung vorgenommen hat, könnte für Menschen mit Behinderung, für Alleinerziehende, pflegende Angehörige und Rentner:innen zum Problem werden.

Von Konstanze Jüngling

„Wir schaffen ein modernes Staatsangehörigkeitsrecht“. Dieses Versprechen aus dem Koalitionsvertrag will die Ampelregierung durch ein Gesetz zur Modernisierung des Staatsangehörigkeitsrechts mit Leben füllen. Noch im Herbst soll der Gesetzentwurf im Bundestag in die 1. Lesung gehen. Neben Erleichterungen wie der – praktisch bereits in der Mehrheit der Einbürgerungen zu beobachtenden – Anerkennung von Mehrstaatigkeit sowie der Verkürzung von Voraufenthaltszeiten, könnte die neue Regelung beispielsweise für Menschen mit Behinderung, Alleinerziehende, pflegende Angehörige und Rentner:innen zum Problem werden.

Denn im aktuellen Gesetzentwurf soll die bisherige Ausnahme gestrichen werden, dass Menschen auch bei Inanspruchnahme von Leistungen aus dem Sozialgesetzbuch II oder XII eingebürgert werden können, wenn sie diese nicht zu vertreten haben. Faktisch dürften damit viele Angehörige der benannten Gruppen vom Anspruch auf Einbürgerung ausgeschlossen werden, da diese häufig den Lebensunterhalt für sich und ihre unterhaltsberechtigten Familienangehörigen nicht ohne zusätzliche Sozialleistungen bestreiten können. Die Kirchen hatten sich bereits Anfang August in einer Gemeinsamen Stellungnahme hierzu kritisch geäußert.

Am Rande einer Veranstaltung in Berlin legte der ehemalige Bundesverfassungsrichter Prof. Dr. Brun-Otto Bryde seine Überlegungen zur Bedeutung der Staatsangehörigkeit für das demokratische Gemeinwesen dar. Hier sein Text:

Staatsangehörigkeitsreform als Demokratiegebot

Von Prof. Dr. Brun-Otto Bryde

Zunächst eine Vorbemerkung. Ich bin als ehemaliger Verfassungsrichter eher zurückhaltend mit Stellungnahmen zu aktuellen Gesetzesprojekten. Wenn ich trotz dieser Zurückhaltung die Einladung für den heutigen Termin gern angenommen habe, dann weil mich das Thema der Integration der Zuwanderer in meinem Berufsleben seit über 30 Jahren immer wieder beschäftigt hat.

Dieses Engagement begann mit einer schmerzlichen Niederlage. Im Streit um ein kommunales Ausländerwahlrecht habe ich 1990 den schleswig-holsteinischen Landtag vor dem Bundesverfassungsgericht vertreten und, wie Sie wissen, verloren. Das war auch eine Niederlage im Prozess der Integrationsbemühungen. Ich halte diese Entscheidung bis heute für falsch und revisionsbedürftig. Auch wenn mit Hilfe von früheren Staatsangehörigkeitsreformen und der jetzt geplanten Reform Wahlberechtigte und Einwohner nicht mehr so stark auseinanderfallen wie seinerzeit, wird es vor allem auf lokaler Ebene immer wieder größere Gruppen von Einwohnern ohne Staatsangehörigkeit geben. Nimmt man das Gebot der Selbstverwaltung der örtlichen Gemeinschaft in Art. 28 GG ernst, sollten sie Mitwirkungsrechte haben, denn zur örtlichen Gemeinschaft gehören sie.

Aber für unser heutiges Thema ist ein oft übersehener Passus dieser Entscheidung wichtig. Vor dem Bundesverfassungsgericht verliert man oft nicht vollständig, sondern kann sich über Auslegungsvorschläge oder obiter dicta freuen, die die eigene Position stützen. Im Urteil zum Ausländerwahlrecht steht ein bemerkenswerter Satz: danach ist die Auffassung der Verteidiger des Ausländerwahlrechts, die demokratische Idee verlange “Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten Herrschaft Unterworfenen“ im Ansatz zutreffend. Der Senat erkennt die damals von uns vorgetragenen und mit Fakten belegten Probleme für die Demokratie also durchaus an. Aber wegen der vom Senat angenommenen zwingenden Verbindung von Wahlrecht und Staatsangehörigkeit muss diese Kongruenz durch das Staatsangehörigkeitsrecht erzielt werden. Der darin implizite Auftrag, das für eine Demokratie unbekömmliche Auseinanderfallen von Wahlberechtigten und Herrschaftsunterworfenen durch Reform des Staatsangehörigkeitsrechts zu korrigieren, blieb lange unerledigt. Inzwischen sind Fortschritte erzielt worden. Gut die Hälfte der Einwohner mit Migrationshintergrund hat heute einen deutschen Pass. Allerdings dürften Minderjährige in dieser Gruppe überrepräsentiert sein, so dass wohl nicht die Hälfte wahlberechtigt sind. Aber nach wie vor hat ein erheblicher Teil der dauerhaften Wohnbevölkerung Deutschlands keine politischen Rechte. Konstant ist die Zahl der Zuwanderer höher als die Zahl der Einbürgerungen. Vor allem aber gibt es nach wie vor eine große Gruppe, die schon ihr ganzes Leben der Herrschaft des deutschen Gesetzgebers unterworfen ist, hier gearbeitet hat und Steuern bezahlt ohne politische Rechte zu haben und die Gesetzgebung beeinflussen zu können.

Ausschluss von politischen Rechten

Das ist für eine Demokratie ein unhaltbarer Zustand. Demokratie ist die Staatsform der Gleichheit. Weil alle Menschen gleich sind, können sie nur gemeinsam politische Rechte ausüben. Wie das Bundesverfassungsgericht es 1956 im KPD-Urteil ausgedrückt hat: „die Menschen selbst gestalten ihre Entwicklungen durch Gemeinschaftsentscheidungen..Das ermöglicht und erfordert aber, daß jedes Glied der Gemeinschaft freier Mitgestalter bei den Gemeinschaftsentscheidungen ist.“

Mit diesem Grundsatz ist es unvereinbar, wenn ein erheblicher Teil der dauerhaft der deutschen Gesetzgebung Unterworfenen keine politischen Rechte hat.

Daher darf die jetzt diskutierte Reform des Staatsangehörigkeitsrechts nicht nur aus der Sicht der Betroffenen gesehen werden, sondern auch aus dem des Funktionierens der deutschen Demokratie.

Der politische Willensbildungsprozess wird verzerrt, wenn ein erheblicher Teil der Betroffenen sich nicht an ihm beteiligen kann. Das ist der Fall.

Der Ausländeranteil liegt zur Zeit bei 15%.

Selbst wenn dabei Menschen mit nur vorübergehendem Aufenthalt mitgerechnet werden und wahrscheinlich ein überdurchschnittlicher Anteil minderjährig ist, bedeutet das, dass ungefähr 10% der dauerhaft niedergelassenen potentiellen Wähler keine politischen Rechte hat. Schon das bedeutet ein signifikantes demokratisches Defizit.

Aber die Wohnbevölkerung mit ausländischem Pass verteilt sich nicht gleichmäßig auf die Bundesrepublik. Regional liegt der Anteil ungleich höher, in einigen Gemeinden und Bezirken nähert er sich der Mehrheit.

In dem Hamburger Bezirk, in dem meine Tochter Pastorin war, sind zum Beispiel nur 60% der Einwohner wahlberechtigt. Wenn 60 % über 40 % bestimmen, kann man das nicht mehr demokratisch nennen. Jedenfalls kann man dann weder von einer Selbstverwaltung der örtlichen Gemeinschaft reden, noch ist die Forderung des Bundesverfassungsgerichts erfüllt, dass „jedes Glied der Gemeinschaft freier Mitgestalter bei den Gemeinschaftsentscheidungen ist.“ Wegen dieser Situation in bestimmten Gebietskörperschaften habe ich mich seinerzeit auch mit Überzeugung für das Kommunalwahlrecht für Ausländer eingesetzt, weil auf dieser Ebene die Probleme besonders groß sind.

Die Existenz einer großen Gruppe von Einwohnern ohne politische Rechte ist eine grundsätzliche Gefahr für eine Demokratie.

Diskriminierung – eine Gefahr für die Demokratie

Demokratie ist Mehrheitsherrschaft und deshalb sind Minderheiten immer gefährdet. Die Versuchung, sich bei der Mehrheit durch Diskriminierung der Minderheit zu profilieren ist in der Politik erfahrungsgemäß groß. Die Qualifikation als „Ausländer“ ist dabei besonders diskriminierungsgefährdend, weil sie ganz unterschiedliche Gruppen zusammenfasst und Vorurteile gegen andere Gruppen (Kosten für Flüchtlinge, Kriminalität durchreisender Diebesbanden) auf Teile der etablierten Wohnbevölkerung überträgt. Diese Gefahr wird potenziert, wenn die Minderheit sich nicht mit dem Stimmzettel wehren kann.

Vor allem aber, und dann wird es auch für Deutsche ohne Migrationshintergrund wichtig, verteilt sich die ausländische Wohnbevölkerung ungleich auf soziale Gruppen und Schichten. Es gibt Gebietskörperschaften, in denen die Mehrheit der Arbeiter, oder die Mehrheit junger Familien oder von Menschen unter 40 keinen deutschen Pass haben. Die demokratische Willensbildung wird hier zu Lasten aller Angehörigen der entsprechenden Gruppen verzerrt, und zwar auch der deutschen.

Es spricht daher in der aktuellen Diskussion viel für einen Perspektivenwechsel. Die Diskussion sollte nicht nur die Interessen der Zuwanderer in den Blick nehmen, sondern auch das Funktionieren der deutschen Demokratie. Die Frage ist also nicht nur, ob der Einwanderer die deutsche Staatsangehörigkeit braucht, sondern auch, ob die deutsche Demokratie es ertragen kann, mit einer großen Gruppe ohne politische Rechte zu leben, oder ob es gerade das Interesse Deutschlands ist, die dauerhaft hier Lebenden auch politisch in den Staatsverband einzugliedern.

In dieser Perspektive kann man dann über viele ideologisch besetzte Themen unaufgeregt reden.

Warum soll doppelte Staatsangehörigkeit ein Übel sein?

Das gilt zum Beispiel für die besonders kontrovers diskutierte doppelte Staatsangehörigkeit. Dieses Thema halte ich für völlig überschätzt. Die lange geltende Übeltheorie, nach der doppelte Staatsangehörigkeit möglichst zu vermeiden sei, ist im Grunde schon mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1974 ad acta gelegt, nach der die Staatsangehörigkeit von beiden Eltern erworben wird. Da Menschen zwei Eltern haben und binationale Ehen im Zuge weltweiter Migrationsbewegungen zunehmen, kommt es dann natürlich auch zu doppelten Staatsangehörigkeiten, und wird das Kind solcher Ehen in einem Land des jus soli geboren, hat es drei Staatsangehörigkeiten, und ich kenne mehrere solche Fälle. Ob es bei einer Einbürgerung zu einer doppelten Staatsangehörigkeit kommt, hängt ohnehin nicht allein von der deutschen Gesetzgebung ab. Der Herkunftsstaat kann zum Beispiel seine Staatsangehörigkeit entziehen. Die meisten Staaten halten allerdings an ihren Staatsangehörigen fest. In der deutschen Praxis werden schon lange viele Ausnahmen gemacht. Inzwischen erfolgen 70 % der Einbürgerungen unter Hinnahme der doppelten Staatsangehörigkeit. In dieser Situation sind die Ausnahmen, in denen an der Aufgabe der alten Staatsangehörigkeit festgehalten wird, diskriminierend. Und hier liegt in der Praxis wohl in der Tat ein großes Hindernis, die zu geringen Einbürgerungszahlen zu erhöhen.

Entscheidend sollte nicht sein, wie es der Herkunftsstaat sieht, ob er an seinen Angehörigen festhält oder nicht, sondern ob Deutschland ein Interesse daran hat, auf Dauer Ansässige auch staatsrechtlich in den Bürgerverband einzugliedern.

Auch bei den weiteren Voraussetzungen, die der Gesetzgeber für die Einbürgerung macht, wird man in dieser demokratischen Perspektive eher zur Großzügigkeit neigen.

Unterschiede zwischen „alten" und „neuen" Zuwanderern?

Dabei kann man zwei Gruppen unterscheiden: Diejenigen die seit langem ihren Lebensmittelpunkt in Deutschland haben und heutige Zuwanderer. Die das Einbürgerungsrecht früher beherrschende Frage, ob ein „wertvoller Bevölkerungszuwachs“ vorliegt, stellt sich jeweils anders.

Bei heutigen Zuwanderern sind vor allem pragmatische Gesichtspunkt der Zuwanderungssteuerung unter Gesichtspunkten wie Demographie und Fachkräftemangel entscheidend. Danach kann man Bedingungen wie die Zahl der Jahre, nach denen ein Einbürgerung erfolgt, die nötigen Sprachkenntnisse, Sicherung des Lebensunterhalts oder politische Zuverlässigkeit flexibel variieren. Auch dabei sind Grundrechte wie die Religionsfreiheit und der Schutz von Ehe und Familie und Diskriminierungsverbote zu beachten. Wenn bei der Sicherung des Lebensunterhalts die Einschränkung wegfällt, dass die Nichtsicherung zu vertreten ist, fällt zum Beispiel der verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Schutz von Behinderten weg. Aber der Gesetzgeber hat sicher einen großen Spielraum.

Für die Gruppe der langjährigen Wohnbevölkerung stellen sich die Fragen vor allem unter der vom Bundesverfassungsgericht geforderten „Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten Herrschaft Unterworfenen“ anders.

Hier geht es nicht um die Frage danach, ob der Einzubürgernde ein wertvoller Bevölkerungszuwachs ist. Bei dauerhaft Ansässigen war diese Frage immer schon fehlgeleitet. Wenn sie einen gesicherten Aufenthaltsstatus haben und den Großteil ihres Lebens in Deutschland gelebt und gearbeitet haben, wobei ich Haus-und Pflegearbeit einbeziehe, sind sie „Bevölkerungszuwachs“, und es geht nur darum, daraus auch die Konsequenzen zu ziehen.

Im Ansatz richtig, begünstigt der Entwurf daher in mehreren Punkten die langjährig in Deutschland beheimateten Menschen der Gastarbeitergeneration. Er tut dies allerdings halbherzig und nicht konsequent genug.

Als würden nur Sprachkenntnisse zählen

Exemplarisch ist das zum Beispiel bei der Frage der Sprachkenntnisse.

In meiner Zeit in Hessen habe ich den traurigen Fall einer griechischen Gastwirtsfamilie erlebt, die seit Jahren in ihrer Gemeinde optimal integriert war und jetzt die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben wollte. Die Erfüllung der damals geltenden Voraussetzungen war für die meisten Familienmitglieder kein Problem, aber die Mutter scheiterte am Sprachtest, worauf die ganze Familie auf die Einbürgerung verzichtete. Wer sein ganzes Leben hier verbracht hat, sollte im Alter keinem Sprachtest unterworfen werden. Im Übrigen entstehen dabei auch Gleichstellungsprobleme nach Art. 3 Abs. 2 GG, denn in dieser Generation war es eben leider häufig so, dass die Frauen die Haus-und Pflegeleistungen übernahmen und weniger Chancen hatten, fließend Deutsch zu lernen.

Dieser Gesichtspunkt gilt genauso für die soziale Absicherung. Wer sein ganzes Leben in Deutschland gearbeitet hat, sollte die Staatsangehörigkeit erwerben können, auch wenn die dabei verdiente Rente nicht zum Leben reicht.

Daher ist es zu eng, wenn der Entwurf für die Privilegierungen formal auf die Gastarbeitereigenschaft abstellt, also die Zuwanderung nach Abkommen zur Anwerbung und Vermittlung von Arbeitskräften bis 1974 und Vertragsarbeitnehmer in der DDR. Meine griechische Gastwirtsfamilie würde wahrscheinlich nicht darunterfallen. Auch wer auf anderer Rechtsgrundlage zugewandert ist und den Großteil seines Lebens in Deutschland verbracht hat, sollte nicht daran scheitern, dass seine dabei erworbene Rente nicht zum Leben reicht, oder dass seine Lebensumstände nicht zu ausreichenden Deutschkenntnisse geführt haben.

Auch die Prüfung weiterer Erfordernisse sollte man diesem Personenkreis ersparen. Wenn es dem Entwurf darum geht, einen Zustand zu überwinden, in dem die Einbürgerungsrate selbst bei langjährig in Deutschland Wohnenden zu gering ist, empfiehlt sich eine Vereinfachung insbesondere im Verfahren. Die materiellen Voraussetzungen wie Sprachkenntnisse und Sicherung des Lebensunterhalts werden die meisten erfüllen, und im Zweifel wissen sie auch, wie man Testfragen zur politischen Einstellung richtig beantwortet. Aber die Einbürgerungsbehörden sind völlig überlastet. Jede wegfallende oder vereinfachte Prüfung bedeutet Entlastung. Die endlosen Wartezeiten, aber auch Erfahrungen mit deutschen Behörden schrecken viele davon ab, sich im vorgerückten Alter Prüfungen von den Sprachkenntnissen über die Vermögensverhältnisse bis zu Gesinnung auszusetzen.

Ich komme zum Schluss. Die Geschichte der Integration von Zuwanderern im Einwanderungsland Bundesrepublik ist von Versäumnissen gekennzeichnet. Eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechts, die den Großteil der Inländer auch rechtlich von der Kennzeichnung als „Ausländer“ befreit, ist ein notwendiger Schritt. Es wäre allerdings verfehlt, davon Wunder zu erwarten. Das gilt für beiden Seiten. Der Erwerb eines deutschen Passes wird helfen, aber allein nicht ausreichen, dass viele Zuwanderer sich stärker als bisher mit Deutschland identifizieren, und auch die deutsche Gesellschaft wird Mitbürger weiter als fremd behandeln, solange sich mit der Frage nach den Vornamen deutscher Jugendlicher politisch Punkte machen lassen. Die Aufgabe der Integration der Zuwanderer bleibt also eine Daueraufgabe, aber die Einbürgerung der hier auf Dauer Lebenden ist ein wichtiger erster Schritt.

Prof. Brun-Otto Bryde bei einer Tagung der Akademie